Правительство США. Реформирование госаппарата
14-15 янв. 1999 г. в Вашингтоне прошла международная конференция по проблемам реформирования госаппарата, организованная под эгидой А.Гора и при активном участии школы управления им. Дж. Кеннеди Гарвардского университета. Спонсорами выступили МБРР, Фонд Форда, МБР, ОЭСР, ЮСИА. В конференции приняли участие представители правительств и эксперты из 48 стран мира, в том числе премьер-министр Новой Зеландии, министр финансов Дании, министр внутренних дел Нидерландов.
Форум преподносился как своего рода подведение итогов многолетней работы администрации Клинтона по «изобретению правительства заново». Администрация широко рекламировала это мероприятие как «историческое» – с очевидными внутриполитическими целями под предстоящую президентскую кампанию Гора. Председательствовавший на конференции вице-президент США в своих выступлениях говорил как о мировом опыте реформирования, так и, в первую очередь, об успехах перестройки американского бюрократического аппарата: ликвидированы 250 неэффективных и неприоритетных правительственных программ, перестали использоваться в работе устаревшие подзаконные акты общим объемом свыше 16 тыс. страниц, а также 640 тыс. страниц ненужных ведомственных инструкций, мешавших нормальному функционированию госучреждений, число служащих которых уменьшилось за время этого президентства на 350 тыс.чел. (15% от общего числа «работающих на государство»), что дало экономию 137 млрд.долл. бюджетных средств.
Дискуссия получилась достаточно содержательная, выступавшие, признавая, что универсальной модели реформирования не существует, рассказывали о тех аспектах своего опыта, которые могут быть применимы в других странах. Так, премьер-министр Новой Зеландии Д.Шипли говорила о переживаемом страной экономическом подъеме, наступившем после того, как бюрократический аппарат был сокращен с 85 до 32 тысяч, резко урезаны субсидии неэффективным промышленным и с/х предприятиям и уменьшен подоходный налог при одновременном введении НДС. В выступлениях делегатов звучала мысль о том, что для экономической и политической стабильности в обществе необходим эффективно работающий управленческий аппарат в сочетании с достаточно низкими, но полностью собираемыми налогами. Фискальные органы должны заниматься не привлечением к ответственности как можно большего числа неплательщиков, а стремиться к тому, чтобы практически все граждане платили налоги, для чего следует работать и с теми, кто не хочет, и с теми, кто в настоящее время просто не может платить в полном объеме и нуждается в рассрочке.
А.Гор поставил в заслугу нынешней администрации, что ей удалось переломить тенденцию трех предшествовавших десятилетий, когда в стране неуклонно падало доверие к правительству. Кризис доверия и недовольство населения растущими затратами на управленческий аппарат на фоне его низкой эффективности заставили администрацию пойти на решительные шаги по «изобретению правительства заново» . От чиновников потребовали, чтобы они относились к гражданам как к потребителям предоставляемых правительством услуг, оплаченных налогоплательщиками, которые вправе рассчитывать на высокий уровень обслуживания. В результате большой и кропотливой работы, в которой использовался в том числе опыт и методы управления, применяемые частными корпорациями, уровень удовлетворенности граждан предоставляемыми чиновниками услугами значительно повысился. Этот уровень определяется теперь по более чем 4 тыс. показателей, а в изучении общественного мнения все шире используется Интернет, где практически все госучреждения имеют свою страницу. Эффективность деятельности каждого ведомства вычисляется в процентах и считается удовлетворительной, если этот показатель достигает 80%. Характерно, что по некоторым нормативам ряд федеральных служб демонстрирует теперь большую эффективность, чем частные компании. Это относится, в частности, к органам соцобеспечения и Федеральному агентству по чрезвычайным ситуациям. Администрация не намерена останавливаться на достигнутом и планирует внести в конгресс законопроект о реформировании системы госслужбы, устанавливающий новый порядок найма, оплаты и поощрения за проделанную работу, в соответствии с которым зарплата чиновников не будет автоматически повышаться в зависимости от служебного положения и выслуги лет, а станет определяться конкретной отдачей от их труда.
В ряде выступлений подчеркивалось, что эффективное центральное правительство должно опираться на развитую систему местного самоуправления и крепкое гражданское общество. Попытки сосредоточить всю власть, финансовые средства и т.п. в центре обычно не приводят к положительному результату, так как возникающие на местах проблемы успешнее решаются наделенными соответствующими полномочиями региональными властями и органами самоуправления граждан. «Вездесущее» правительство, перегруженное управленческими и исполнительными функциями, порождает в обществе инертность и застой, утверждал, в частности, А.Гор.
Конференция не прошла незамеченной в вашингтонских политических кругах, однако, помимо одобрительных откликов, высказывалась критика и прямое несогласие с оценкой достижений администрации в деле перестройки правительства. «Оптимизация» управленческого аппарата сопровождалась значительными финансовыми издержками в виде досрочно начисленных пенсий и различных премиальных выплат увольняемым работникам.
Форум завершился выступлениями на заключительной пленарной сессии Б.Клинтона и А.Гора, заявивших о своей поддержке усилий реформаторов и предложивших проводить такой обмен опытом ежегодно. Желание стать хозяевами предстоящих международных конференций по реформе правительства изъявили Италия, Катар и Бразилия, столица которой предположительно будет местом следующей встречи.
Об основных направлениях помощи странам СНГ.
Правительство осуществляет оказание финансовой и технической помощи странам СНГ фактически с момента распада СССР. О масштабах такой помощи свидетельствуют данные, приведенные в недавно опубликованном докладе госдепартамента. Утвержденные планы США по оказанию помощи подверглись существенной переоценке в связи с августовским (1998 г.) кризисом в России и других странах СНГ. Декларируя неизменность своих целей в предоставлении помощи, заключающихся в обеспечении безопасности, стабильности и процветания, развитии конструктивных отношений с регионом СНГ в целом, США в то же время подвергли коррективам существующие программы помощи.
прошедшие шесть лет США израсходовали на цели поддержания стабильности и создание рыночно ориентированных демократий свыше 12,5 млрд.долл. в форме грантов и около 16,9 млрд. в финансировании. Программы помощи и совместной деятельности, финансируемой правительством США были сфокусированы на четырех основных направлениях: продвижении демократических институтов, правозаконности и построении гражданского общества; помощи в становлении открытого и конкурентного рынка; усилении безопасности США, новых независимых государств и международного сообщества в целом посредством коллективных усилий по снижению угроз и нераспространению; удовлетворении неотложных гуманитарных потребностей.
Начиная с 1998 г., США начинают переориентировать предоставление СНГ помощи на совместную с ними деятельность в реализации различных проектов. По мнению американцев, продолжающееся перенаправление помощи должно быть сфокусировано на инвестиционной деятельности, развитии связей между людьми и построении гражданского общества. Переход от сугубо финансового и технического содействия к совместному выполнениию проектов нацелен на то, чтобы сохранить позиции США в странах СНГ, и предусматривает, прежде всего, инвестиции в малый и средний бизнес, партнерство между учебными и медицинскими заведениями США и стран СНГ, неправительственными организациями, городами, деловыми и профессиональными объединениями, программы обмена студентами, специалистами и работниками и предпринимателями.
После кризиса в августе 1998 г. правительство США предприняло шаги, которые остаются в силе и на 1999 г., заключающиеся в существенном смещении акцентов от помощи центральным правительствам стран СНГ на поддержку рыночных механизмов и локальных уровней управления. Это означает, что планируется значительное увеличение программ обмена для молодых лидеров, новых предпринимателей, ученых и чиновников местного уровня, активизация сотрудничества с регионами стран СНГ, предоставление дополнительной помощи частным, неправительственным организациям.
Ниже следует краткий обзор деятельности США по каждому из четырех приоритетных направлений помощи со стороны американского правительства.
1. Программы по продвижению демократических реформ. Фокус в этом процессе сделан на подготовке нового кадрового состава молодых лидеров, которые осознавали бы неотъемлемость повседневного функционирования демократической системы, основанной на рыночных принципах. За шестилетний период с 1993 г. в рамках программ обмена в США побывали свыше 75 тыс.чел. из стран СНГ продолжительностью от одной недели до 2 лет. Сейчас такие программы обмена, финансируемые правительством США, осуществляются фактически во всех сферах деятельности.
Прогресс в области демократических реформ, как считают в США, является, в целом, неоднозначным и был, в значительной мере, заторможен августовским кризисом, который подорвал возросшие было возможности неправительственных организаций и независимой прессы. Помимо этого, в последнее время отчетливо проявляется негативное отношение правительства США к Беларуси, которая, как там полагают, далеко отошла от демократических принципов, а ее руководство подавляет неправительственный сектор и свободную прессу. Программа помощи Белоруссии была практически свернута. Одним из немногих источников прямой помощи США для НПО и независимых СМИ Беларуси на сегодняшний день остается Демократический фонд при американском посольстве. США недовольны также тем, как были проведены президентские выборы в Азербайджане и Казахстане, считая их далекими от международных стандартов, что вызвано в большей степени отсутствием политической воли, нежели недостаточными техническими возможностями. Азербайджан, тем не менее, как полагают американцы, продемонстрировал определенные позитивные сдвиги в области демократических реформ, отменив цензуру и разрешив свободно высказываться оппозиции.
Одним из шагов, которые США полагают необходимыми в проведении демократических реформ, является борьба с коррупцией и оргпреступностью. В этой связи ряд программ помощи был направлен на развитие основных правовых знаний на низовых уровнях власти, а также вовлечение общества в решение этих проблем. Со стороны США оказывается поддержка СМИ, НПО и другим организациям, которые борются с криминалом и коррупцией.
2. Программы экономических реформ. Кризис, разразившийся в августе на пространстве СНГ, стал доминирующим событием 1998 г. Как полагают в США, способность стран СНГ противостоять ударам кризиса зависела от того, насколько экономика этих стран перестала быть зависимой от российского рынка и, с другой стороны, от глубины проведенной структурной реформы. Так, Киргизия, 50% внешней торговли которой приходится на Россию, оказалась в состоянии погасить негативное влияние кризиса на валютный курс и инфляцию благодаря позитивной макроэкономической политике, проводимой в течение последних лет. На Украине, напротив, стоимость национальной валюты упала на треть; также произошло значительное падение ВНП.
Как полагают в США, большинству стран СНГ еще предстоит осуществить реформы законодательства и регулирования для установления рыночной экономики, предпринять важные шаги для приватизации гигантов индустрии, включая предприятия сектора энергетики. Самым заметным исключением из общей тенденции, как полагают в США, стала Молдова, которая, благодаря реформаторам на ключевых министерских постах, добилась значительного прогресса в проведении экономической реформы в 1998 г. Молдова, по мнению американцев, стала моделью для других стран СНГ, введя в действие современный налоговый кодекс и приняв законодательство, стимулирующее процесс приватизации земли. Другими достижениями стран СНГ в США считают вступление Кыргызстана в ВТО, принятие Арменией реальных мер по созданию условий для привлечения зарубежных инвестиций, прогресс Азербайджана в приватизации секторов сельского хозяйства и малого бизнеса.
Тем не менее отмечаются и многочисленные факты стагнации или даже отхода от курса рыночных реформ. США недовольны тем, что Казахстан заморозил проведение финансовой реформы, а Узбекистан отпугивает международных инвесторов ограничениями своего валютного режима, Беларусь продолжает дрейфовать в сторону от рыночной экономики, а Украина страдает из-за неспособности правительства принять кардинальные меры по улучшению инвестиционного климата и борьбе с коррупцией.
Правительство США в своих программах помощи все более ориентируется на двустороннее экономическое содействие на низовом, локальном уровне. В 1998 г. были запущены новые региональные инициативы в Харьковской обл. на Украине и на Алтае в Казахстане. В целом, правительство США делает акцент на поддержке малого бизнеса и устранении препятствий для торговли и инвестиций.
3. Программы в области безопасности. Кризис 1998 г. усилил опасения США относительно возможности утечки оружия массового уничтожения или средств его доставки из арсеналов бывшего СССР. В этой связи с их стороны были предприняты дополнительные меры по предотвращению возможности распространения оружия, а также технологий и знаний в этой области. В рамках программы «Нанна-Лугара» США продолжали оказание помощи в деактивации ракет SS-19 и SS-24 на Украине, в уничтожении ракетных шахт и ядерных испытательных тоннелей в Казахстане. На Украине к нояб. 1998 г. 103 из 111 ракет SS-19, все 130 пусковые шахты, а также все 13 центров управления запусками были ликвидированы, были назначены контракты на ликвидацию стратегических бомбардировщиков, а также началась ликвидация первого бомбардировщика, засвидетельствованная сенатором Лугаром и делегацией Конгресса США. В 1998 г. минобороны США увеличило поддержку деятельности Национальной Академии наук в рамках программы «Нанна-Лугара», направленной на наращивание сотрудничества со странами СНГ в области биозащиты и предотвращения распространения биологического оружия, технологий и опыта по его производству. Минобороны продолжает поддерживать военные контакты с Украиной, Молдовой, Казахстаном, Кыргызстаном, Туркменистаном и Узбекистаном. В то же время, второй год подряд Белоруссии было отказано в предоставлении помощи в рамках этой программы из-за плохого, как убеждены в США, положения с соблюдением прав человека. Помимо программы «Нанна-Лугара» минобороны США продолжает обеспечивать обучение персонала, а также предоставлять необходимое оборудование для правозащитных органов стран СНГ в рамках совместных с ФБР и Таможенной службой США программ. Пентагон принимает участие и в спонсировании участия ряда стран СНГ в учениях и мероприятиях, проводимых в рамках программы «Партнерство ради мира» .
В 1992-98 гг. правительство США израсходовало более 2,5 млрд.долл. на программы, так или иначе связанные с безопасностью. И хотя эти средства являются лишь незначительной частью общих расходов на оборону и обеспечение безопасности, в США убеждены, что они израсходованы правильно и обеспечивают гигантскую отдачу вложенных средств.
4. Программы гуманитарного содействия. В 1998 г. США сконцентрировали оказание помощи гуманитарного характера лишь тем странам, которые более всего в ней нуждались. По линии госдепа США она составила более 200 млн.долл. Примерно четверть из общей суммы помощи по этому направлению была израсходована по линии минобороны, а оставшаяся часть представляет собой дарованные в частном порядке товары (в основном дорогостоящие медикаменты), которые распределялись посредством негосударственных благотворительных организаций. В 1998 г. по линии минсельхоза США была также оказана товарная помощь в форме грантов или займов на межправительственном уровне на сумму 51 млн.долл., а также в целевых гуманитарных программах, осуществляемых неправительственными благотворительными организациями в размере свыше 67 млн.долл.
Финансирование правительственной помощи странам СНГ достигло своего самого низкого уровня в 1997 г, однако вновь возросло в 1998 г. Пик приходится на 1994 г., когда финансирование составило 2,5 млрд.долл., которое затем упало до 850 млн.долл. в 1995 г., 641 млн. – в 1996 г. и 625 млн. – в 1997 г. В связи с принятием программы «Партнерство ради свободы», конгресс США одобрил в 1998 г. увеличение помощи странам СНГ до 770 млн.долл., а в 1999 г. – до 847 млн.
В целом, к концу 1998 г. суммарный объем выделенной правительственной помощи составил 12,5 млрд.долл., из которых реально было израсходовано 10,2 млрд.долл.
