Конгресс США
Конгресс США – высший законодательный орган страны, имеет двухпалатную структуру: Сенат (100 мест) и Палату представителей (435 мест). Члены Палаты представителей избираются в соответствии с принципом пропорционального представительства, по которому число конгрессменов от каждого штата должно быть пропорционально численности его населения. Членами палаты считаются также пять т.н. делегатов, которые представляют столичный округ Колумбия и входящие в состав США территории, не имеющие статуса штатов, – Пуэрто-Рико, Гуам, Вост. Самоа и Виргинские острова. Делегаты участвуют в работе палаты с правом совещательного голоса.
Сенат считается органом, выражающим интересы отдельных штатов. От каждого штата избираются независимо от численности населения и территории два сенатора. Обе палаты избираются путем прямых выборов населением страны. Выборы в Конгресс проводятся каждые два года (в ноябре), в ходе которых переизбирается весь состав Палаты представителей и треть Сената. Срок полномочий Конгресса установлен в 2 года.
В системе разделения властей в США Конгресс выполняет роль конституционного противовеса президентской власти. В сфере его компетенции находятся важнейшие вопросы государственного управления, в первую очередь в финансово-бюджетной сфере.
По конституции Конгресс имеет право объявлять войну и формировать ВС. Однако Президенту как главнокомандующему армией и флотом принадлежит право вести войну или отражать внезапное нападение, поэтому использование ВС фактически превратилось в прерогативу президентской власти.
К исключительной компетенции Сената относится утверждение назначений высших должностных лиц госаппарата, включая министров, их замов, членов Верховного суда США, послов и иных диппредставителей. Подписываемые Президентом договоры подлежат одобрению Сенатом (большинством в 2/3 голосов), который может отвергнуть их или принять с поправками.
За Палатой представителей закреплены преимущества в обсуждении и внесении законопроектов по финансовым и налоговым вопросам. Палате принадлежит также право избрания Президента США, если ни один из кандидатов не наберет в ходе выборов более половины голосов выборщиков (это право было использовано лишь дважды – в 1801 и 1825гг.).
Конгресс США 106-го созыва, избранный на состоявшихся в нояб. 1998 г. промежуточных выборах, приступил к работе 6 янв. 1999 г. И летом 1999 г. соотношение мест между республиканцами и демократами составляло в Сенате 55:45, а в Палате представителей 222:211 при одном независимом конгрессмене и одной вакансии.
Связи с РФ.
Деятельность Конгресса США в последние годы свидетельствует о том, что у части американских законодателей в целом сохраняется неконструктивный настрой в вопросах отношений с Россией. В его основе лежит прежде всего распространенное в консервативных кругах США неприятие проведения Россией самостоятельного внешнеполитического курса. По ряду направлений проявилось стремление добиться от администрации Б.Клинтона ужесточения ее позиции в отношении нашей страны, вплоть до применения экономических санкций.
Конгресс, большинство в обеих палатах которого остается за республиканцами, продолжает оказывать сопротивление выводу России из-под остающихся законодательных ограничений в торгово-экономической сфере периода «холодной войны». Так, не решен вопрос окончательной отмены действия поправки Джексона-Вэника, регулирующей предоставление режима наибольшего благоприятствования в торговле. За Россией сохраняется статус страны с нерыночной экономикой, что влечет за собой применение антидемпинговых мер против нашего экспорта в США.
Хотя в соответствии с принятым «пакетным» Законом об ассигнованиях на 1999 ф.г. объем американского содействия странам СНГ, включая Россию, несколько увеличен (801 млн.долл. против 770 млн.долл. в 1998 ф.г.), практическое выделение указанных средств оговаривается целым рядом условий. В частности, предусматривается возможность приостановки всей помощи в связи с поставками Россией вооружений «террористическим» (по классификации госдепартамента) странам и 50% помощи в случае продолжения Россией военно-технического и ядерного сотрудничества с Ираном. Из общей суммы содействия России будет вычитаться сумма, равная предоставленной Кубе помощи на развитие ядерной энергетики. В бюджетные параметры на 2000 ф.г. на ассигнование международной деятельности администрации США по программам содействия «новым независимым государствам» закладывалось более 1 млрд.долл., в том числе 241 млн.долл. на мероприятия по предотвращению утечки из России и других стран СНГ материалов и технологий, используемых для производства оружия массового уничтожения.
Выделение указанных ассигнований обусловлено также «поведением» нашей страны в сфере обеспечения религиозной свободы. Закон «О религиозных свободах за рубежом» предусматривает в отношении стран, правительства которых не препятствуют или поощряют преследование верующих, возможность принятия Президентом США «карательных мер» – от дипломатического протеста до введения торгово-экономических санкций, которые будут оставаться в силе в течении двух лет и могут быть продлены по решению Конгресса.
Возрастает интерес американских законодателей к регионам, примыкающим к южным границам России. Согласно внесенному в марте 1999 г. сенатором С.Браунбеком законопроекту о стратегии «Великого шелкового пути», предусматривается оказание содействия и поддержки 8 странам Закавказья и Центр. Азии (Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан), расположенным на линии древнего торгового «Шелкового пути» . Законопроект нацелен на установление прочных политических и экономических связей этих стран с Западом, что наряду с сотрудничеством в сфере безопасности, по мнению авторов этой инициативы, будет способствовать обеспечению стабильности в регионе, уязвимом в плане политического и экономического давления со стороны Юга, Севера и Востока. В перспективе предусматривается оказание упомянутым странам помощи в налаживании взаимного военного сотрудничества посредством различных программ НАТО.
Были приняты или внесены на рассмотрение Конгресса инициативы, затрагивающие военно-политические интересы России. Так, Законопроект о пределах и уровнях расходов на национальную оборону на 2000 ф.г., одобренный обеими палатами Конгресса, содержит ряд положений, касающихся российско-американских отношений.
Вариант Сената выражает мнение Конгресса о том, что в ходе переговоров по заключению договора СНВ-3 или любого другого соглашения с Россией, предусматривающего сокращение американских стратегических ядерных сил, администрация обязана учитывать состояние стратегического ядерного потенциала КНР и всех других стран, обладающих ядерным оружием.
Вариант Палаты представителей предписывает министру обороны представить в Конгресс до 1 сент. 2000 г. комплексный доклад о возможных последствиях заключения договора СНВ-3, включая оценку его воздействия на состояние и соотношение стратегических потенциалов США, России, Китая и «государств-парий».
Согласно варианту Палаты представителей, предусматривается продление финансирования программы Нанна-Лугара на 444,1 млн.долл. (сенатский вариант конкретных цифр не содержит; запрос администрации составляет 475 млн.долл.), в т.ч. для России – 399 млн.долл. и Украины – 43 млн.долл. В то же время запрещается «нецелевое» использование этих средств, в том числе на миротворческие операции, предоставление жилья, конверсию, уничтожение обычных вооружений и средств их доставки.
В разделе, касающемся Министерства энергетики, продлевается финансирование американского содействия России в рамках т.н. «инициативы по предотвращению распространения» и «инициативы по ядерным городам» . Администрация запросила по 30 млн.долл. на каждую из программ. Законодатели были склонны выделить 25 и 15 млн.долл. соответственно.
Сенатская версия призывает администрацию вступить в переговоры с Правительством России на предмет освобождения от налогообложения помощи, предоставляемой минэнергетики США в рамках «инициативы по предотвращению распространения» . Вариант Палаты представителей напрямую запрещает оплату российских налогов.
Другие ограничения включают запрет на оказание помощи тем научным центрам и отдельным ученым, которые в настоящее время вовлечены в разработку, испытание или производство ОМУ и средств их доставки.
Помощь в рамках «инициативы по ядерным городам» в 2000 ф.г. может быть предоставлена не более чем трем городам и только после того, как министр энергетики США письменно заверит Конгресс, что Россия согласилась закрыть «некоторые объекты, вовлеченные в производство ОМУ» .
Продолжает звучать в Конгрессе и тема российского военно-технического сотрудничества с Ираном, Китаем и некоторыми другими странами. Так, Законопроект о санкциях против иностранных юридических и физических лиц, предоставляющих Ирану содействие в создании ОМУ и баллистических ракет, внесенный в мае 1999 г. конгрессменом Бенджамином Гилманом, представляет собой расширенный вариант заветированного в прошлом году Президентом Б.Клинтоном законопроекта о санкциях в связи с передачей Ирану ракетных технологий. Законопроект обязывает Президента предоставлять в Конгресс на постоянной основе доклады с перечислением иностранных граждан, частных фирм и госорганизаций, причастных к передаче Ирану оборудования, технологий и услуг в нарушение международных режимов и соглашений, а также действующих в США «запретительных списков» . К нарушителям, попавшим в доклад, применяются различные санкции (их срок определяется Президентом), включая прекращение поставок военного оборудования, товаров и услуг двойного назначения, различных форм и мер содействия. Президент имеет право изъятия фигурантов списка из-под действия санкций, но на каждое такое решение он должен представить в Конгресс детальное обоснование.
Новым моментом в законопроекте, по сравнению с прошлогодним вариантом, стало внесение запрета на оказание дополнительного финансового содействия РКА и другим российским организациям в создании международной космической станции, пока Президент не представит в Конгресс специальный доклад, подтверждающий, что Правительство России и РКА, «сотрудничая с Ираном, не нарушают условий предоставления такой помощи.
Теме ядерной безопасности в России посвящены положения Закона о пределах и условиях ассигнований на разведывательную деятельность в 1999 ф.г., в котором директору ЦРУ предписывается проводить ежегодное изучение и представлять в Конгресс доклад о безопасности российских ядерных объектов и ядерных сил.
Конгресс утвердил выделение ассигнований на выполнение российско-американского соглашения об уничтожении оружейного плутония в размере 200 млн.долл. и закупку российского высокообогащенного урана в размере 325 млн.долл.
Использование средств на российское химразоружение, выделенных по программе Нанна-Лугара, оговаривается, в частности, предварительным уведомлением Президентом США Конгресса о наличии «существенного прогресса» со стороны России в деле выполнения двустороннего соглашения от 1 июня 1990 г., а также соблюдения положений Вайомингского меморандума от 23 сент. 1998 г. Выдвигается необходимость полного и точного объявления Россией всех данных, касающихся ее химических вооружений и связанных с ними объектов.
Вводятся также ограничения на выделение средств на цели предотвращения распространения биологического оружия. В частности, предусматривается уведомление министром обороны США соответствующих комитетов Конгресса о том, не использовались ли фонды, предназначенные для проведения совместных исследований в российских институтах, на цели создания вирусов сибирской язвы или каким-либо иным образом, противоречащим задачам программы Нанна-Лугара.
Закон о пределах и условиях ассигнований на национальную оборону в 1999 ф.г. содержит положение с выражением мнения Конгресса о необходимости «укрепления атмосферы сотрудничества» с Россией в вопросах противоракетной обороны. При этом подчеркивается императив развертывания общенациональной системы ПРО США, оговаривается выделение средств на разработку различных систем ПРО. Конгресс настаивает на своих прерогативах в том, что касается рассмотрения соглашений по контролю над вооружениями с Россией, затрагивающих ПРО. При этом подчеркивается, что никакая договоренность в области разграничения стратегической и нестратегической ПРО, ограничивающая возможности США в области нестратегической ПРО не будет ратифицирована.
Текущий бюджет предусматривает средства на проведение работ по созданию системы, однако администрация высказывалась за принятие окончательного решения не ранее июня 2000 г. и за развертывание системы к 2005 г. Республиканцы настроены на принятие решения незамедлительно, с тем чтобы развернуть систему ПРО к 2003 г.
В марте 1999 г. обе палаты Конгресса подавляющим большинством голосов приняли законопроект «О национальной противоракетной обороне (НПРО)» . Если соответствующий закон будет принят, то планы «развертывания в кратчайшие технологически возможные сроки системы эффективной НПРО» будут возведены в ранг официальной политики США.
В работе Конгресса заметное место занимает тема расширения НАТО. Закон об ассигнованиях на 1999 ф.г. призывает Президента сформулировать стратегию расширения НАТО с учетом необходимости продолжения процесса приема новых членов из числа государств ЦВЕ, «обозначает» Румынию, Эстонию, Латвию, Литву и Болгарию в качестве стран-получателей американской помощи, призванной облегчить их скорейшее вступление в альянс. В Законе говорится, что политика расширения должна проводиться таким образом, чтобы подчеркивать оборонительный характер альянса и демонстрировать России, что расширение НАТО укрепит безопасность всех стран Европы, включая Россию. При этом указывается, что США не следует брать на себя обязательств, которые могли бы поставить под угрозу интересы безопасности США или эффективность НАТО (в частности, о создании безъядерных зон в ЦВЕ, «размене» подвижек в разоруженческой сфере на уступки в расширении НАТО).
В документе подчеркивается необходимость проведения Вашингтоном четкой линии в том, что вопросы дальнейшего расширения альянса и его стратегической доктрины, контроля над вооружениями, закупок оружия не подлежат обсуждению в рамках СПС Россия-НАТО.
В необязывающей для администрации резолюции Палаты представителей, выражающей мнение Конгресса о том, что США должны оставаться приверженными НАТО (внесена в фев. 1999 г. конгрессменом Д.Берейтером), содержатся рекомендации о выработке новых задач альянса в XXI в., подготовке к принятию новых членов, удовлетворяющих необходимым критериям, укреплении отношений с Россией и Украиной без предоставления им права ограничивать или влиять на решения альянса.
Совпадающая резолюция Сената (внесена в янв. 1999 г. сенатором Р.Дурбином), которая также носит необязывающий для администрации характер, содержит рекомендации об интеграции Литвы, Латвии и Эстонии в НАТО после того, как эти страны будут полностью удовлетворять критериям НАТО.
23 марта 1999 г. Сенат принял резолюцию в поддержку решения Президента Б.Клинтона об «участии США в проведении НАТО военно-воздушных операций и ракетных ударов по Федеративной Республике Югославии» . 20 мая 1999 г. Конгресс удовлетворил запрос администрации на дополнительное финансирование косовской операции в размере 6,5 млрд.долл.
13 мая 1999 г. в Палате представителей состоялись слушания по внесенному сопредседателем межпарламентской группы «Дума-Конгресс» К.Уэлдоном проекту резолюции в поддержку выработанных на экстренной встрече группы (Вена, 1 мая 1999 г.) предложений по мирному урегулированию косовского конфликта.
8 июня 1999 г., после приостановки военной операции, в Сенате при обсуждении законопроекта об ассигнованиях на оборону на 2000 ф.г. была единогласно принята поправка, запрещающая оказание помощи на восстановление Сербии (за исключением края Косово) до тех пор, пока Президентом СРЮ остается С.Милошевич.
Среди инициатив Конгресса, нацеленных на конструктивное сотрудничество с Россией, обратил на себя внимание внесенный сенатором Дж.Байденом в фев. 1999 г. Законопроект о поддержке демократизации в России (находится на рассмотрении в Сенате США), который предусматривает выделение средств в 2000/01 ф.гг. на программы российско-американских обменов гуманитарного профиля и стипендии на общую сумму 46 млн.долл. Президенту дается право «изучить возможность» учреждения специального фонда имени Г.В.Старовойтовой по содействию демократии в России (на эти цели в 2000 ф.г. выделяется 50 тыс.долл.). Законопроект также санкционирует выделение для России в 2000/01 ф.гг. по 7 млн.долл. ежегодно на финансирование программы стипендий имени Э.Маски.
Закон о дополнительных ассигнованиях на чрезвычайные нужды на 1999 г. предусматривал финансирование некоторых дополнительных статей расходов в текущем ф.г. По инициативе директора Библиотеки Конгресса Дж.Биллингтона в закон внесен раздел, учреждающий программу краткосрочных стажировок в США перспективных российских политических лидеров. На эти цели до конца текущего ф.г. по статье «административные расходы Сената» выделяется 10 млн.долл. в виде грантов заинтересованным гос. и общественным организациям США, которые будут отбираться на конкурсной основе. Участникам программы (не более 3 тыс.чел. в течение ф.г.) оплачиваются расходы, связанные с переездами и проживанием (до 30 дней). Контроль за реализацией программы возложен до 2000 г. на Библиотеку Конгресса, а в дальнейшем – на специально уполномоченное федеральное ведомство. Финансирование программы в будущем планируется производить в рамках обычных бюджетных ассигнований.
Кроме того, законопроект, внесенный в янв. 1999 г. сенатором П.Мойнихэном, предусматривает возможность установления Президентом США на период 2000-09 гг. до 3 тыс. стипендий для обучения в США граждан любого из независимых государств, ранее входивших в состав СССР, на общую сумму 106 млн.долл.
