Система социального страхования
Конституция (ст.41, 139, 149) гарантирует социальное обеспечение для всех граждан, а также оказание им, в случае необходимости, дополнительной материальной помощи и содействия. Конституционные гарантии в данной сфере закреплены и детализированы в законах о социальной поддержке, принятых автономными сообществами и муниципалитетами, которые в свою очередь активно привлекают к этому национальный Красный Крест и различные неправительственные организации (НПО).
Социальная помощь оказывается группам лиц, семьям и отдельным гражданам. Программы помощи распространяются на следующие категории населения: малоимущие семьи, престарелые люди, женщины, инвалиды, заключенные и бывшие заключенные, токсикоманы, этнические меньшинства, нищие и бездомные, беженцы и другие нуждающиеся лица.
В рамках системы соцподдержки эффективно функционирует механизм информирования граждан о принадлежащих им правах в данной области, а также оказания необходимых юридических услуг и, в частности, помощи при оформлении требуемой документации для представления в соответствующие инстанции.
Финансирование программ социальной помощи осуществляется из госбюджета из той его части, которая формируется за счет сбора налогов на физических лиц. Выделенные средства поступают в распоряжение Министерства труда и социального обеспечения. Их распределение происходит по двум основным каналам: через испанский Красный Крест и другие неправительственные организации, и реализацию ежегодных программ взаимодействия Центра, Автономии и муниципалитетов в сфере социальной поддержки нуждающихся слоев и групп населения.
В первом случае финансовые средства выделяются НПО под конкретные гуманитарные проекты, которые предварительно должны получить одобрение соответствующей комиссии при Минтруда. За расходованием средств установлен учет со стороны Госфининспекции и Минтруда. Финансирование осуществляется через открытые банковские счета НПО. Выделению ассигнований предшествует подписание специального соглашения между государством и НПО, в котором определяются сроки, формы и методы реализации программ социальной поддержки. НПО периодически информируют Минтруда и соцобеспечения о ходе выполнения программ.
Во втором случае бюджетные средства, выделение которых должно быть одобрено Совмином, распределяются непосредственно среди автономных сообществ. Реализацией ежегодных программ непосредственно занимаются муниципалитеты, на территории которых расположены Центры оказания социальной помощи: приюты, общежития, дома престарелых, общественные столовые и т.д.
Программа социальной помощи распространяется на 6.800 муниципалитетов, где проживает 34 млн. жителей. В 1996 г. насчитывалось 987 центров соцпомощи, финансируемых на базе программы. Общая сумма ассигнований составила более 400 млн.долл. В результате реализации программы создано дополнительно 15 тыс. рабочих мест. Наиболее крупные объемы субсидий были предоставлены Мадридскому сообществу, Андалусии, Валенсии и Каталонии. Данная форма государственной социальной поддержки не распространяется на Страну Басков и Наварру, имеющих особый финансово-экономический статус.
Гарантийный фонд заработной платы (\"Фогаса» ). Государственный орган, входит в систему Министерства труда и социального обеспечения. Создан в 1976 г. в период массовых банкротств национальных предприятий на переходе к более открытой и децентрализованной экономической модели. Главной задачей фонда является снижение остроты конфликтов в кризисных условиях через погашение, хотя бы частичное, финансовых обязательств предприятий своим работникам, обеспечение прозрачности процедур распродажи активов фирм-банкротов, содействие производственным союзам между компаниями за счет ограничения социальных издержек. «Фогаса» эффективно участвовала в ряде крупных компенсационных мероприятий, связанных с коллективными увольнениями, укрепив доверие к себе со стороны профсоюзов и предпринимателей.
Повседневную работу ведет центральный аппарат (92 чел.), а также отделения «Фогасы» во всех испанских провинциях (порядка 400 чел.). Исполнительный секретарь фонда назначается министром труда и соцобеспечения. Общее руководство и контроль осуществляет Управляющий совет, в который входят по 5 представителей от госадминистрации, профсоюзных и предпринимательских организаций. Финансирование идет по каналам системы соцобеспечения из доходов государственных и частных предприятий, использующих наемный труд. Размеры взносов рассчитываются от окладов в соотношении 0,4% к сумме зарплаты, но выплачиваются исключительно из средств предприятий. Кроме того, «Фогаса» имеет право на получение доходов от распродажи имущества обанкротившихся фирм для последующей компенсации задолженности их работникам. Фонд непосредственно участвует в организации торгов. Не распроданное имущество он обязан выкупить по балансовой стоимости.
Объем выплачиваемых фондом компенсаций по зарплате ограничен временными и количественными рамками. Возмещается долг не более чем за три последних месяца, при этом ежемесячная сумма не может превышать двойного размера минимальной зарплаты. На 1998г. правительство установило уровень минимальной зарплаты в 68 тыс. песет (150 песет = 1 ам. доллар), отсюда предельный размер компенсации задолженности по зарплате на одного работника в том году составил 414 тыс. песет.
В отличие от аналогичных организаций в некоторых других европейских странах «Фогаса» частично выплачивает не только задолженность по зарплате, но и пособия по увольнению и прекращению трудовых отношений.
Необходимым условием осуществления выплат является официально признанная неспособность предприятия выполнить финансовые обязательства перед своими работниками. Как правило, основанием является судебное постановление, устанавливающее факт неплатежеспособности, размер задолженности и круг лиц, имеющих право на соответствующую компенсацию. В подготовке судебного заседания участвуют сотрудники фонда, имеющие доступ ко всем финансовым документам.
По испанскому законодательству суд может признать предприятие временно неплатежеспособным. В этом случае фонд может оказывать кредитную помощь, поддерживая «на плаву» компании, вынужденные сокращать штаты. По специальному соглашению с руководством таких предприятий «Фогаса» из своих средств предоставляет 8-летний кредит под официальный процент Банка Испании для выплаты увольнительных из расчета 20 дней за проработанный на предприятии год при максимуме в 365 дней.
Упрощенный порядок, не требующий судебного разбирательства, установлен для средних и малых предприятий (менее 25 чел.). Для выплат компенсаций «Фогасой» достаточно решения регионального автономного правительства или министерства труда и соцобеспечения. Средства фонда могут также направляться для выплат работникам предприятий, прекративших свою деятельность по форс-мажорным обстоятельствам.
Сферой деятельности «Фогасы» являются прежде всего частные компании, но Совет министров имеет право распоряжаться средствами фонда или использовать его механизм для погашения обязательств госпредприятий. Финансовое состояние самого фонда напрямую зависит от цикличного развития экономики. В кризисный и послекризисный период компенсации нередко выплачиваются с опозданием в 6-8 месяцев. Так, в 1997 г. из взносов соцобеспечения «Фогаса» получила 69 млрд. песет, а выплатила с учетом накопившихся предыдущих обязательств 80 млрд. песет. В 1998 году в связи с благоприятной экономической конъюнктурой планируются доходы в 73 млрд., расходы – в 69 млрд. песет, в результате чего долг «Фогасы» перед бюджетом соцобеспечения сократится. Одним из инструментов сглаживания таких колебаний является увеличение либо уменьшение соответствующих взносов предприятий (по инициативе Управляющего совета «Фогасы» ), но он применяется крайне редко, т.к. изменение «правил игры», особенно в кризисный период признается нежелательным и предпринимателями, и профсоюзами. Практика показывает. что желаемый баланс в принципе достигается на временном промежутке в 5-7 лет.
О реформе здравоохранения. Реформирование национальной системы здравоохранения являлось одной из приоритетных задач правительства Народной партии с момента прихода к власти в 1996 г. Основным побуждающим мотивом было стремление снизить непомерную нагрузку, которую представляло для бюджета финансирование данной сферы. Вместе с тем социальная значимость объекта реформирования не позволяла форсировать разработку и внедрение конкретных мер.
Впервые проблемы, стоящие перед государственным здравоохранением, и задачи по его реформированию были комплексно представлены в докладе Минздрава, направленном в Конгресс депутатов в феврале 1997 г. Среди наиболее острых вопросов фигурировали: наличие списков очередников на госпитализацию; неоправданное расширение медицинских услуг, подлежащих госфинансированию; ограниченные возможности выбора врачей и лечебных центров; сохраняющаяся тенденция увеличения госрасходов на дотации фармацевтическому сектору. В документе отсутствовали какие-либо конкретные предложения. Работа с ним была продолжена в специальной группе комиссии по здравоохранению Конгресса. В октябре 1997 г. был подготовлен доклад по основным направлениям будущей реформы здравоохранения. В декабре 1997 г. пленум Конгресса его утвердил.
Перечисленные в этом документе мероприятия направлены на снижение госрасходов путем «упорядочения медицинских услуг и совершенствования работы лечебных центров» . Речь идет о разработке закона, содержащего каталог основных услуг национальной системы здравоохранения. Каждое автономное сообщество сможет расширить его, если будет располагать соответствующими средствами. Предлагается выборочное финансирование медуслуг. Оплата из фондов социального страхования будет ограничена отдельными случаями. Вновь создаваемые услуги будут покрываться соцстрахом только при наличии дополнительных финансовых ресурсов. Вводятся ограничительные меры по компенсации стоимости лекарств. В отношении каждого лекарственного средства предусматривается установление лимитов, которые могут оплачиваться социальным страхованием. В случае, когда врач выписывает лекарство стоимость которого превысит максимально допустимые расценки, фармацевт должен заменить его аналогичным, но более дешевым препаратом, если клиент не может оплатить разницу.
Специально созданные комиссии будут заниматься определением максимального допустимого срока ожидания операций. В случае его превышения пациент переводится в другой лечебный центр, в том числе частного сектора (при покрытии услуг соцстрахом). Для некоторых категорий заболеваний, прежде всего психических, предусмотрена обязательная форма финансового участия пациентов в покрытии расходов на лечение в зависимости от их материального положения и вида оказываемой помощи.
В целом, в утвержденном документе не ставится под сомнение необходимость сохранения основ всеобщего медицинского страхования, гарантирующего бесплатное медобслуживание. Но некоторые его положения, предусматривающие расширение платных услуг, означают отход от устоявшейся модели госздравоохранения.
Вместе с тем Минздраву и Национальному институту здравоохранения (Insalud) удалось добиться в 1997 году некоторых позитивных подвижек по значимым для населения проблемам. В частности, сокращена с 210 (апрель 1996 г.) до 100 дней (конец 1997 г.) средняя продолжительность периода ожидания операционных услуг. Общее число очередников уменьшилось до 150 тысяч, из них только 25 тысяч находятся в списках ожидания более 6 месяцев (в конце 1996 года таких пациентов было около 50 тысяч). В достижении этих показателей ключевую роль сыграл утвержденный Insalud план, устанавливающий максимальные сроки ожидания для каждой патологии и предусматривающий перевод пациентов в частный сектор в случае их несоблюдения. Важным новшеством стало положение, согласно которому бюджетное финансирование лечебных центров находится в зависимости от выполнения ими плана операций.
Более непростая ситуация сложилась в вопросе реформы финансирования национальной системы здравоохранения. Трудности были обусловлены в том числе самой спецификой ее организации, согласно которой семи автономным сообществам (Каталонии, Галисии, Андалусии, Стране Басков, Валенсии, Наварре, Канарским островам) переданы компетенции в области охраны здоровья, а на территории других десяти сообществ сохраняются полномочия Insalud.
По итогам проведенных консультаций с националистическими партнерами, в первую очередь каталонцами, правительство разработало новую модель финансирования здравоохранения, которая была обсуждена на заседании Совета по налоговой и финансовой политике в ноябре 1997 года. Модель, которая будет действовать на протяжении четырех лет, предусматривает выделение ежегодно начиная с 1998 года дополнительных 200 млрд. песет бюджетных ассигнований (общий бюджет здравоохранения на 1998 год составлял 3,7 трлн. песет). Еще 40 млрд. будет сэкономлено путем усиления контроля над необоснованной выдачей справок о временной нетрудоспособности, а дополнительные 65 млрд. обеспечит сокращение фармацевтических расходов. Часть средств предполагается выделять автономиям в перспективе начиная с 2000 г. из двух специально созданных фондов по 25 млрд. песет каждый, которыми смогут пользоваться только те регионы, где успешно будет проводиться политика ограничения расходов.
Из перечисленных способов экономии наиболее сложным, и как выяснится впоследствии, болезненным с точки зрения практической реализации, явилось сокращение госзатрат на медикаменты. Наблюдавшийся на протяжении последних четырех лет неуклонный рост фармацевтических расходов, превысивших в 1996 году 870 млрд. песет. превратился в главную проблему испанского здравоохранения. Предпринятые в 1997 году Минздравом экстренные меры (в том числе снижение на 2% максимальных аптечных наценок) позволили сократить эти расходы почти на 10%, но этого было явно недостаточно.
Профсоюзное движение. Историческими корнями оно уходит во вторую половину XIX века. Во времена франкистского режима профсоюзы действовали в подполье. Лишь в 1977 году они были легализованы, а год спустя получили законодательную основу для своей деятельности, закрепленную в Конституции страны (статьи 7, 28, 37).
Испанские синдикаты имеют многоступенчатую организационную структуру с вертикальным и горизонтальным строением и объединены в конфедерации и союзы общенационального и регионального уровня. Спектр их идеологической ориентации весьма широк, наряду с социал-демократическими профобъединениями – Конфедерацией Рабочие комиссии (КРК) и Всеобщим союзом трудящихся (ВСТ).
Несмотря на многообразие профсоюзного движения Испании, сегодня его лицо определяется главным образом КРК и ВСТ, насчитывающими в своих рядах соответственно 1 млн. и 800 тыс. членов. По сути они имеют одинаковые оргструктуры и объединяют федеральные отраслевые союзы и местные профорганизации, формируемые по территориальному принципу. По этой причине в начале 90-х годов КРК и ВСТ провели среди рабочих коллективов по всей стране референдум с целью разграничения сфер их деятельности. Однако это не стало поводом для разногласий. Напротив, с этого момента два ведущих профобъединения заметно активизировали координацию своих действий по отстаиванию прав трудящихся и все чаще стали выступать единым фронтом.
Важной вехой в профдвижении стал состоявшийся в марте 1998 года 37-й съезд ВСТ. Внимание делегатов было сосредоточено на внесении корректив в стратегию и тактику в новых условиях, характеризующихся «триумфом капитализма», экономическим подъемом Испании, вступлением страны в третью фазу европейской интеграции с введением единой европейской валюты, развитием процесса глобализации экономики. Основной задачей провозглашено создание новых рабочих мест и максимальное смягчение последствий безработицы посредством гарантированной выплаты пособий. Согласно приведенным на съезде данным, 50% испанских безработных не получают пособий. Съезд особо отметил необходимость единства действий с КРК и с другими профобъединениями.
20 мая 1998 года ВСТ и КРК приняли совместную декларацию об активизации действий против правительства за удовлетворение своих требований. Это явилось следствием малоэффективности продолжавшегося в течение года «социального диалога» с правительством Аснара и Испанской конфедерацией предпринимательских организаций. В декларации, а также в последующих совместных заявлениях отмечается, что наличие 18 млн. безработных в Европе ставит под сомнение эффективность всех интеграционных процессов, включая введение единой валюты. Подчеркивается наличие в Испании как никогда ранее благоприятного момента для создания рабочих мест с учетом низких показателей инфляции, госдефицита и учетных ставок. Максимальную ответственность за использование момента профсоюзы возлагают на правительство и парламент, определяющие экономическую политику, а также на предпринимателей, имеющих возможность делать новые инвестиции.
Профсоюзы признают общеевропейское измерение проблемы безработицы, считая, однако, этот социальный недуг прежде всего «зоной ответственности» государств-наций. В качестве варианта решения предлагается добиваться создания рабочих мест посредством сокращения рабочий недели до 35 часов (по примеру Италии и Франции), снижения сверхурочного времени, сохранения объема занятости в госсекторе, несмотря на имеющий место активный процесс приватизации.
