Особенности федерального устройства США
Федеративная модель, первоначально предполагавшая передачу суверенными государствами-штатами части своих прав центру для обеспечения существования союза, получила конституционное закрепление в статье 1 Основного закона США. В ней содержится детальное определение сферы предметной законодательной компетенции центральных органов власти и субъектов федерации по трем основным направлениям: полномочия, делегированные штатами федеральным властям; т.н. совпадающие права центра и штатов; права, которых штаты лишались при вхождении в союз, и ряд ограничений на деятельность федерального правительства.
Основные права федерального центра сформулированы в разделе 8 главы 1 в виде полномочий конгресса. К их числу относятся: введение и взимание единообразных для всей страны налогов и сборов; заем финансовых ресурсов под гарантии государства; регулирование торговли с иностранными государствами и между штатами; установление единообразных правил в области натурализации и банкротства; выпуск денежных знаков; установление единиц мер и весов; управление системой почт; регулирование патентной системы; учреждение федеральных судов, нижестоящих по отношению к верховному суду; объявление войны; формирование и содержание армии и флота; осуществление исключительной законодательной власти в Федеральном округе Колумбия и на всех территориях, выкупленных федеральным правительством у штатов с согласия их законодательных органов.
В разделе 9 содержится ряд ограничений деятельности конгресса и правительства. В частности, запрещается принятие законов с обратной силой; введение пошлин на вывоз товаров из какого-либо штата; установление преимуществ в области торговли и налогообложения для портов одного штата перед портами другого; расходование госсредств без разрешения конгресса.
Ограничения компетенции штатов (раздел 10) включают запрет на заключение международных договоров; вступление в союзы и конфедерации; выпуск денежных и кредитных инструментов; принятие законов, имеющих обратную силу или нарушающих договорные обязательства; жалование губернаторами, избираемыми на 4 года (в четырех штатах на 2 года). Их полномочия во многом повторяют прерогативы президента США: рекомендации по законодательству, подготовка проекта бюджета, общее руководство деятельностью исполнительных органов, многие из руководителей которых напрямую избираются населением. Губернатор обладает правом вето на решения законодательного собрания, правом помилования в отношении лиц, осужденных судами штата. Он является главнокомандующим национальной гвардии на данной территории и представляет свой штат в отношениях с федеральным правительством и другими штатами.
В каждом из штатов действует собственное, хотя и построенное на общих принципах, но имеющее весьма существенные различия административное, гражданское, уголовное, семейное, трудовое, финансовое законодательство, собственная правовая система. Многие деяния могут считаться противоправными в одном штате и допускаются, либо влекут иные меры наказания в другом. В каждом штате сложилась собственная система правоохранительных органов (в США не существует общенациональной службы полиции). Высока степень автономии штатов в вопросах регулирования торговли и деятельности частного бизнеса на своей территории.
Создание и функционирование местных органов власти также регулируется исключительно законодательством штатов, которое исторически имело тенденцию к предоставлению гражданам широкой свободы в выборе форм самоуправления. В результате в каждом штате сложилась своя, отличная от других система, часто включающая в себя весьма архаичные элементы, восходящие к временам первых поселенцев. Наиболее распространенной административной единицей в составе штата является округ, традиционно называемый графством (в шт. Луизиана – приходом). Совет графства и основные должностные лица избираются населением. На уровне властей округа осуществляется контроль за состоянием местных дорог, содержанием мест заключения, больниц, рекреационных зон и других объектов.
Формы самоуправления на более низком уровне отличаются еще большим разнообразием. Наиболее распространенными являются муниципалитеты, городские советы (часто во главе с мэром) в городах, которые часто называются «корпорациями» (сами штаты в большинстве случаев формально называются «содружествами» ), и «тауншипы» в сельской местности. Иногда избираемый населением совет назначает управляющего для руководства городским хозяйством. Особой сложностью отличается система местного самоуправления в крупных мегаполисах, состоящих из города и близлежащих населенных пунктов. В ее пределах может действовать несколько сотен административно-политических подразделений.
Несмотря на это, суверенитет штатов во многом носит чисто формальный характер. Они лишены целого ряда его ключевых элементов, таких, как право на изменение формы правления и односторонний выход из федерации.
Особенно отчетливо это проявляется в области внешних сношений. Выработка и проведение в жизнь внешнеполитического курса является исключительной прерогативой федеральных властей. Согласно конституции и последующим решениям верховного суда, штаты обязаны безусловно дополнять все положения заключаемых федеральным правительством с одобрения конгресса соглашений и приводить свое законодательство в соответствие с ними. Это, впрочем, не исключает возможности поддержания штатами активных контактов с зарубежными странами или их субъектами, учреждения в них своих представительств, в основном в целях развития торгово-экономических и культурных связей.
Со временем стало очевидным, что и по большинству других вопросов, включая социально-экономическую сферу, баланс властных полномочий сильно сместился в сторону центра. Особую роль при этом сыграло решение вepxoвного суда США о том, что любые вопросы, имеющие отношение к торговле между штатами, входят в сферу компетенции федеральных властей. Доктрина «двойного федерализма», согласно которой суверенные права штатов выступали в качестве ограничителя полномочий федерального правительства, изжила себя. Все более широкое распространение получает форма т.н. «кооперативного федерализма», основанного на сотрудничестве федерального правительства и властей штатов в ходе реализации крупных общегосударственных программ.
Переход к новой модели основывается на ряде объективных факторов социально-экономического характера. Исторически сложились и вряд ли в обозримом будущем исчезнут существенные различия в уровне социально-экономического развития различных штатов, которые фактически разделены на две группы – «даватели», поступления из которых и являются основным источником формирования федерального бюджета, и «получатели», которые не в состоянии нормально существовать без федеральных субсидий.
Необходимость перераспределения средств между бедными и богатыми штатами во многом предопределяет многие особенности американской системы бюджетно-налогового регулирования и межбюджетных отношений. Отражая трехступенчатую организацию госвласти, она включает три структурных уровня: федеральный бюджет, бюджеты штатов и местных органов власти.
Основным источником бюджетных поступлений являются налоги и другие сборы, большинство которых взимается на всех уровнях (индивидуальный подоходный налог, налоги с прибыли корпораций, налоги и взносы в фонды социального страхования, налоги на наследство и дарение, различные акцизные сборы). Некоторые налоги (например, таможенные сборы) поступают только в федеральный бюджет. Ряд налогов собирается, как правило, только на уровне штатов и графств (с розничной продажи большинства товаров, на движимое и недвижимое имущество, за пользование услугами гостиниц.Размер ставки, условия налогообложения и порядок расходования получаемых средств определяются властями соответствующего уровня. Однако в связи с тем, что обязательные для жителей всей страны федеральные налоги изначально покрывают исключительно широкий спектр источников дохода при весьма высоких уровнях процентной ставки, то даже самые благополучные штаты, не говоря уже о местных органах власти, имеют довольно ограниченные возможности пополнения своих бюджетов за счет прямых поступлений от населения.
В связи с этим большинство крупнейших программ в области соцобеспечения, здравоохранения, образования, сельского хозяйства, поддержания шоссейных дорог федерального значения и т.п. осуществляются совместно. Именно здесь особенно ярко проявляется сотрудничествопо линии центр-штаты в рамках новой системы «кооперативного федерализма» . Федеральные власти устанавливают основные стандарты и ограничения на использование средств, обеспечивают большую часть финансирования, а штаты, в свою очередь, выделяют оставшуюся часть необходимых средств и занимаются практической реализацией проектов в порядке, не нарушающем предписания федеральных органов. Участие в программах со стороны штатов, как правило, формально не носит обязательного характера, однако фактически ни один из них не может по финансовым соображениям отказаться от участия, и, как следствие, власти штатов оказываются связанными довольно жесткими федеральными нормами.
В этом процессе произошел ряд существенных изменений, свидетельствующих о дальнейшем укреплении позиций центра. Если ранее по основным программам в области здравоохранения и соцобеспечения не устанавливалось верхнего предела выделяемых штатам сумм и они получали средства в объеме, необходимом для выплат всем удовлетворяющим соответствующим критериям лицам, то в настоящее время средства из федерального бюджета все чаще выделяются в виде блоковых грантов с фиксированным верхним потолком. Считается, что это побудит штаты более рационально использовать получаемые ресурсы.
Другим важным рычагом доминирования центра являются огромные средства, выделяемые на поддержание находящихся на территории штатов объектов федеральной собственности, в особенности военных частей и баз. Для многих регионов обслуживание военных объектов стало основным источником создания рабочих мест для населения и пополнения местных бюджетов.
В последние годы в политических кругах, главным образом среди республиканцев, периодически делаются призывы «пересмотреть определение полномочий центра и штатов в пользу последних» . Однако, как показывает практика, они носят скорее политический, популистский характер и редко приводят к конкретным мерам по «обузданию федеральной экспансии» .
Федеративный характер госустройства создает потребность в механизме для разрешения противоречий между федеральным центром и субъектами, а также между штатами. При этом используются различные инструменты. Учитывая, что большинство разногласий, как правило, касаются технических аспектов, их урегулирование обычно осуществляется в рабочем порядке в ходе переговоров и контактов между представителями соответствующих органов штатов и федерального правительства.
Основным механизмом разрешения более серьезных конфликтов является судебное разбирательство. В США нет общенациональной правовой системы: существует 50 правовых систем штатов и отдельно – федеральная система. Вместе с тем конституция США содержит положения, которые, с одной стороны, в определенной мере унифицируют законодательство штатов, а с другой – обеспечивают действенный механизм урегулирования разногласий. В частности, согласно статье IV Основного закона, все штаты должны оказывать полное доверие и уважение нормативным актам и судебным решениям других штатов. Этот принцип взаимности действует и в отношении федеральных судов, обязанных уважать решения судов штатов.
Вместе с тем в статье VI конституции устанавливается принцип верховенства федерального права, включающего конституцию, федеральные законы и международные договоры США. Все законодательные судебные решения штатов не должны противоречить федеральным нормам, а при наличии противоречий судьи в штатах обязаны руководствоваться федеральным законодательством. Решения судов штатов в свою очередь могут быть обжалованы в верховном суде штата, а его решения – и верховном суде США. Существует также специальный механизм для изъятия дел из юрисдикции судов штатов и перенесения их рассмотрения в федеральные окружные суды, а также обжалования в федеральных апелляционных судах (каждый из них, как правило, включает несколько штатов). В любом случае федеральное правительство имеет возможность добиться окончательного рассмотрения любого вопроса в верховном суде США.
Несмотря на высокую степень зрелости и прочности государственной модели США, нельзя исключить возможность внесения в нее некоторых изменений в будущем. Поводом для этого может стать необходимость уточнения статуса принадлежащих США территорий в Карибском море и Тихом океане. Так, например, в Пуэрто-Рико существует весьма активное движение за придание острову статуса штата. Кроме того, формирующаяся модель «кооперативного федерализма» в отношениях между штатами и центром может вызвать необходимость дополнительной институционально-законодательной поддержки.
На фоне продолжающейся в США тенденции смещения властного баланса в сторону федерального центра многие представители академических кругов страны и специалисты-практики даже ставят вопрос, насколько правомерна характеристика современного состояния госустройства США как федерации. И все же говорить о превращении США в унитарное государство также не представляется возможным. С точки зрения как формального законодательства, так и общественного сознания, штаты по-прежнему рассматриваются как носители неотъемлемых суверенных прав. Скорее, идет процесс адаптации американского союза, многие элементы которого уходят глубокого в историю, отличаются архаичностью и не поддаются логическому объяснению, к новым реалиям современной обстановки внутри страны и за рубежом. Считается, что эта гибкость, способность к разумной и ограниченной трансформации при условии незыблемости фундаментальных принципов и является основным залогом прочности и жизнеспособности американской федерации.
